Grâce à leur coopération, les collaborateurs de justice et les témoins menacés jouent un rôle déterminant dans le démantèlement d’organisations criminelles. Afin d’encourager leur témoignage, certains Etats comme la France ont adopté des mesures procédurales et non procédurales spécifiques de protection à leur profit. Le développement de dispositif ad hoc de protection est devenu un enjeu prioritaire de politique pénale dans de nombreux pays. L’accroissement du crime organisé transnational aujourd’hui soulève la question de l’adaptation et de la pertinence de ces mécanismes dans une dimension internationale.

Le terme de collaborateur de justice, plus communément dénommé «repenti» en référence à la pratique italienne des pentiti,¹ désigne la personne qui, collaborant avec les autorités administratives ou judiciaires, permet d’éviter une activité criminelle, d’en réduire les conséquences ou d’en identifier les auteurs et/ou les complices. En 2005, le Conseil de l’Europe a défini le collaborateur de justice comme «toute personne qui est poursuivie ou a été condamnée pour avoir participé à une association de malfaiteurs ou à toute autre organisation criminelle ou à des infractions relevant de la criminalité organisée, mais qui accepte de coopérer avec la justice pénale, en particulier en témoignant contre une association ou une organisation criminelle ou toute infraction en relation avec la criminalité organisée ou avec d’autres infractions graves».² Le témoin est défini en droit pénal français comme la personne à l’encontre de laquelle il n’existe aucune raison plausible de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction. En cas de crimes ou délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, la loi lui offre la possibilité de pouvoir témoigner sans que son identité apparaisse dans le dossier de procédure, lorsque son audition est susceptible de mettre gravement en danger sa vie ou son intégrité physique, celles des membres de sa famille ou de ses proches. Le Conseil de l’Europe a une approche plus pragmatique de la notion de témoin en définissant ce dernier comme la «personne détenant des informations pertinentes pour une procédure pénale et/ou en mesure de les communiquer dans le cadre de celle-ci (quel que soit son statut et quelle que soit la forme du témoignage – directe ou indirecte, orale ou écrite – selon le droit national), qui n’est pas incluse dans la définition de « collaborateur de justice».³

Les évolutions récentes de la criminalité ont conduit le législateur français à développer des moyens procéduraux adaptés en recourant notamment au dispositif des collaborateurs de justice dans certaines catégories d’infractions graves spécialement déterminées telles que l’association de malfaiteurs, le proxénétisme, la traite des êtres humains, le trafic de stupéfiants ou encore le terrorisme. De manière générale, le processus de collaboration se fonde essentiellement sur une «négociation» du quantum de la sanction encourue à travers l’octroi de réduction ou d’exemption de peines dans les cas prévues par la loi. En ces domaines, il est néanmoins apparu primordial, autant pour l’agent infracteur que pour le témoin qui collaborent activement avec les autorités administratives et judiciaires de pouvoir bénéficier de la mise en œuvre de programmes spécifiques de protection compte tenu des risques importants de représailles. Pendant longtemps, l’absence de mécanismes institutionnels de «protection renforcée» en droit français suscitait les réticences d’éventuels prétendants à s’engager dans la voie de la collaboration procédurale.

À la différence d’autres modèles étrangers, plus familiers de ces pratiques à l’instar des Etats-Unis ou de l’Italie, le système français a toujours été considéré en net recul en matière de législation spéciale sur la protection des collaborateurs de justice et des témoins menacés. Pour ces derniers, seules quelques mesures procédurales⁴ étaient prévues par le législateur pour assurer leur protection dans les affaires criminelles les plus sensibles. La loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité⁵ dite «Perben II» instaure officiellement la possibilité de recourir à un programme spécial de protection afin d’assurer la sécurité et la réinsertion des «repentis» juridiquement reconnus par la loi.⁶ Cependant, il incombait au pouvoir exécutif le soin de fixer les conditions d’application pour rendre opérationnel le présent dispositif. En l’absence de parution du décret d’application et de sources de financement, le système de protection restait en pratique lettre morte. Le problème de la mise en place effective d’un dispositif de protection ad hoc ressurgit en France dans un contexte de recrudescence des règlements de compte sur son territoire⁷ entre 2011 et 2013.

Après dix ans de silence depuis la reconnaissance officielle «des repentis à la française», le gouvernement Ayrault signe le 17 mars 2014 le décret d’application⁸ du volet protection qui jusque-là n’existait pas en droit français. Toutefois, les témoins restaient exclus du champ d’application de ces mesures spéciales de protection renforcées. Les attentats meurtriers perpétrés à Paris et Saint-Denis le 13 novembre 2015 ont mis en lumière certaines limites du système de protection applicables aux témoins. Le législateur français en tire les conséquences et procède à un alignement du régime sur celui des témoins gravement menacés en adoptant l’article 22 de la loi n°2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et son financement. Les modalités de mise en œuvre du régime de protection des témoins menacés sont aujourd’hui prévues et unifiées par décret modificatif n°2016-1674 paru le 6 décembre 2016.

S’il incombe, tout d’abord, aux systèmes nationaux de résoudre la plupart des questions relevant de la protection des témoins et des «repentis», l’analyse de la situation et notamment française démontre l'existence d'une dimension européenne et internationale non négligeable sur laquelle il convient de se pencher plus en détail. En effet, de nombreux travaux⁹ ont été préalablement engagés par les différentes institutions chargées de proposer «des solutions dotées d’une valeur ajoutée»¹⁰ avant de déboucher sur l’adoption de textes normatifs non contraignants (I). Sensibilisé, le législateur français s’est résolu à exploiter le présent dispositif de la collaboration-protection dans son arsenal juridique (II).

I.  Le rôle moteur des institutions européennes et internationales dans la construction d’une législation harmonisée en matière de protection des témoins et des collaborateurs de justice

Les différentes institutions européennes et internationales se sont, chacune à leur niveau, emparées de la question des systèmes de protection élaborés pour les témoins et les collaborateurs de justice dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme.

Dès les années 90, le Conseil de l’Union européenne a convié les Etats membres à réfléchir à l’instauration de dispositifs spéciaux de protection dans leurs propres législations internes. Ces objectifs prioritaires se sont matérialisés, tout d’abord, par l’adoption le 7 décembre 1995 d’une résolution relative à la protection des témoins, entendue au sens large, dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée internationale. Une autre résolution relative aux collaborateurs à l’action de la justice dans le cadre la lutte contre la criminalité organisée sera adoptée le 20 décembre 1996. Enfin, le Conseil a préconisé dans son programme d’action stratégique en matière de prévention et lutte contre la criminalité organisée adopté le 3 mai 2000¹¹ la nécessité d’élaborer un instrument qui contienne des mesures de protection des témoins et des collaborateurs de justice ainsi que la possibilité d’accorder à ces derniers des remises de peine. À l’échelle internationale, il convient de noter que la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée (UNTOC) du 15 décembre 2000 comporte des dispositions spécifiques relatives à la protection des témoins et des victimes,¹² ainsi que des mesures propres à renforcer la coopération des suspects et des co-prévenus avec les autorités judiciaires.¹³

Force de propositions, le Conseil de l’Europe¹⁴ s’est également employé à promouvoir la protection des témoins et des collaborateurs de justice au sein de ses Etats membres. Ce thème d’actualité est de nouveau débattu depuis 2014.

1)  Les apports du Conseil de l’Europe

Actif depuis de nombreuses années dans le domaine de la protection des témoins et des collaborateurs de justice, le Conseil de l’Europe s’est saisi avec une attention particulière de cette problématique, considérée comme l’un des cinq domaines prioritaires de son champ d’action. En effet, ce dernier a joué un rôle pivot à travers ses travaux dont le Livre blanc sur le crime organisé transnational, approuvé par le Comité européen des problèmes criminels (CDPC), retrace de façon détaillée la mise en œuvre des programmes de protection des témoins, de la collaboration des co-accusés et des mesures d’incitation à la coopération.

Plusieurs actes normatifs ont été adoptés au premier rang desquels figurent la recommandation Rec(1997)13 du 10 septembre 1997 sur l'intimidation des témoins et les droits de la défense qui aborde les différentes situations dans lesquelles les témoins peuvent prétendre à une protection. Plus tard, la Recommandation Rec(2001)11 du 19 septembre 2001 concernant des principes directeurs pour la lutte contre le crime organisé préconise que la protection des témoins se fasse à tous les niveaux de la procédure pénale (avant, pendant et après le procès). Cependant, de nombreuses insuffisances restaient encore à déplorer et le cadre initial loin d’être satisfaisant. Le 20 avril 2005, de nouvelles études davantage ciblées ont abouti à l’élaboration de la recommandation Rec 2005(9) relative à la protection des témoins et des collaborateurs de justice, instrument juridique dont le contenu est plus cohérent et mieux structuré. Elle vise expressément à ce que des témoins ou collaborateurs de justice exposés au même genre d’intimidation puissent bénéficier d’une protection similaire. Sur le fond, cette importante recommandation pose immanquablement les jalons d’une véritable législation européenne dans le domaine de la protection des témoins et des collaborateurs de justice. Celle-ci s’inscrit dans la continuité des réflexions déjà amorcées courant 2003 en matière de terrorisme par le Comité d’experts sur le fonctionnement des conventions européennes dans le domaine pénal (PC-OC) dans le cadre de l’article 23¹⁵ du second protocole additionnel à la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale.

Ces travaux d’ampleurs parachèveront ces efforts de construction, entamés quelques années plus tôt, dans l’instauration de mesures concrètes dédiées à la protection des témoins et des personnes qui participent ou ont participé à des organisations criminelles. En effet, l’objectif assigné de la Recommandation (2005)9 est de garantir que les témoins et les collaborateurs de justice puissent témoigner librement sans faire l’objet d’actes de représailles ou d’intimidation. Malgré l’importance de cet instrument dans le cadre de la lutte contre les formes modernes de criminalité et de terrorisme, un premier constat en demi-teinte est dressé sur l’effectivité de la recommandation. Les témoins restent menacés et le plus souvent réticents à coopérer, ce qui illustre les difficultés rencontrées dans la pratique en contrariété avec les axes directeurs de la recommandation.

2)  Vers une révision de la recommandation Rec 2005(9)

Dans l’optique de remédier les différents points d’achoppement, le Conseil de l’Europe se penche actuellement sur les nécessités d’une éventuelle actualisation de la recommandation Rec 2005 (9) du Conseil des ministres adoptée le 20 avril 2005. Ce choix de révision¹⁶ démontre un regain d’intérêt de la thématique à l’échelle européenne, laquelle s’inscrit plus globalement dans le cadre du Plan d’Action sur le Crime Organisé Transnational pour la période 2016-2020. Le projet de révision actuellement en cours de discussion¹⁷ a pour objectif de combler les lacunes relevées dans le domaine de la protection des témoins et des collaborateurs de justice. L’objectif recherché est de répondre aux imperfections qui ont pu être mises en exergue à ce sujet, notamment de comprendre pourquoi les instruments existants à l’heure actuelle ne sont pas correctement mis en œuvre.  

En définitive, la démarche du Conseil de l’Europe s’oriente vers le perfectionnement du cadre juridique pour la coopération internationale en matière de protection des témoins et des collaborateurs de justice, tout en élargissant le champ d’application de la Recommandation sur la base des nouvelles expériences et informations acquises depuis son adoption en 2005¹⁸ En effet, il convient nécessairement de prendre en compte les évolutions législatives récentes¹⁹ intervenues dans chaque Etat membre à l’instar du modèle français qui connait un important bouleversement de sa législation ayant trait à la protection des témoins et des collaborateurs de justice.

II.  L’émergence d’une pratique française de protection des témoins et
des collaborateurs de justice

Le système français s’est doté tardivement d’un modèle ad hoc de protection au bénéfice de personnes qui collaborent avec les autorités. Longuement attendus, les décrets d’application apportent désormais des précisions sur la composition, le fonctionnement et la saisine de la Commission nationale de protection et réinsertion (ci-après CNPR) dont le rôle est de définir les mesures de protection et de réinsertion destinées aux repentis et aux témoins menacés.²⁰

En France, la CNPR, clef de voûte du dispositif, est chargée de garantir l’application homogène et cohérente de la protection des collaborateurs de justice et des témoins. Placée sous la tutelle du ministère de l’intérieur, cette commission administrative, présidée par un magistrat hors hiérarchie, comprend des personnalités issues d’horizons divers du monde de la sécurité et de la justice.²¹ Parmi ses attributions, la Commission peut décider de toutes mesures proportionnées qu'elle définit au regard de la nature du dossier, de la portée des déclarations des personnes bénéficiaires et de la gravité des risques encourus par celles-ci (notamment de protection physique et de domiciliation). Elle peut également définir des mesures de réinsertion eu égard à la situation matérielle et sociale de la personne, de sa famille et de ses proches (mise en place d’un soutien psychologique, formation, etc.). L’opportunité des mesures est examinée à la lumière de nombreux paramètres laissés à la discrétion de la Commission.

Par ailleurs, elle dispose de la possibilité de recourir à la procédure relative à l'identité d'emprunt.²² Si cela s’avère indispensable, le président de la Commission devra saisir à cette fin, le président du tribunal de grande instance de Paris, exclusivement compétent en la matière pour autoriser par ordonnance motivée une telle mesure, lequel aura préalablement sollicité les réquisitions du procureur de la République. En effet, le magistrat du parquet, gardien de l’état civil au regard de l’article 53 du code civil français, est le seul à être en mesure de communiquer l’ensemble des éléments permettant d’apprécier le caractère impérieux de l’autorisation sollicitée.²³ Enfin, le retrait de l'autorisation peut être prononcé lorsque cette mesure n’apparaît plus nécessaire ou si la personne qui en bénéficie adopte un comportement incompatible avec la mise en œuvre ou le bon déroulement de cette mesure.

Le Bureau de la protection des repentis du service interministériel d’assistance technique (ci-après SIAT), rattaché à la Direction centrale de la police judiciaire, joue un rôle primordial dans la mise en œuvre des programmes de protection. Interlocuteur direct de la CNPR et de son président, le secrétariat permanent de ce service spécialisé est chargé de présenter les dossiers des différentes personnes pouvant bénéficier de la procédure spéciale de protection et se voit confier l’instruction des demandes d’identité d’emprunt.

La confidentialité des différentes mesures de protection-réinsertion et d’identité d’emprunt élaborées sous le contrôle effectif de la CNPR et dont la mise en œuvre matérielle incombe au SIAT doit être intégralement assurée à tous les stades de la procédure. Il s’agit ici d’une exigence fondamentale du dispositif et la garantie de son bon fonctionnement dont le non-respect est pénalement sanctionné. En effet, la divulgation de l’identité réelle d’un collaborateur de justice, d’un témoin protégé ou de leurs conjoints, enfants ou ascendants directs peuvent leur être gravement préjudiciables (dommage, infirmité) ou avoir des conséquences irréversibles (la mort). C’est pourquoi, le législateur a érigé en infraction pénale la révélation d’identité en réprimant quiconque se rendrait coupable de ce délit à des peines de cinq à dix ans d’emprisonnement et de 75 000 à 150 000 euros d’amende selon les cas d’aggravations. Plus récemment, la loi n°2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a étendu le périmètre de protection des collaborateurs de justice. Cette nouvelle loi vient incriminer, non plus seulement la révélation de l’identité d’emprunt de ces personnes, mais également tout élément permettant son identification ou sa localisation. Enfin, autre évolution notable, il est également prévu de garantir la sécurité de ces personnes lorsqu’elles comparaissent devant une juridiction de jugement en permettant soit d’ordonner le huis clos lorsque cette comparution est de nature à mettre gravement en danger leur vie ou leur intégrité physique ou celle de leurs proches, soit de recourir à l’utilisation d’un dispositif technique permettant leur audition à distance ou de rendre leur voix non identifiable.

III.  Conclusion

La gestion processuelle des programmes de protection en France reste encore à l’état embryonnaire sans que l’on puisse tirer à ce jour de réel bilan sur l’efficacité de ces mesures dans le paysage juridique français. Les moyens de financement restent encore timides et très insuffisants,²⁴ à l’inverse d’autres pays qui investissent des crédits conséquents dans les programmes dédiés à la protection des témoins et des collaborateurs de justice. Partant d’une bonne intention, le système français tel qu’il est conçu n’est pour autant pas à la hauteur de ses ambitions. En effet, celui-ci reste marginalisé sur le plan de la volonté politique et demeure très difficile à mettre en œuvre d’un point de vue procédurale. Sans compter que structurellement, le mécanisme actuel demeure lacunaire à plusieurs titres s’agissant notamment de la rédaction parfois confuses des textes ou encore de la restriction du champ d’application législatif du dispositif où certaines infractions particulièrement graves sont exclues. À ces critiques de fond, il faut également souligner l’absence d’encrage culturel d’une criminalité mafieuse en France qui vient relativiser la portée du recours au dispositif des repentis, à l’exception de la Corse,²⁵ véritable laboratoire test qui justifie pour partie l’expérimentation du statut. En tout état de cause, seules les prochaines années permettront plus précisément de connaitre les tenants et les aboutissants des problèmes soulevés en la matière dont la pratique commence seulement à se développer.²⁶

Au-delà, les pistes de travail doivent être renforcées au plan européen autant que les difficultés posées de l’adoption d’un instrument législatif contraignant doivent être dépassées. Il est impératif aujourd’hui pour les Etats membres de poursuivre les efforts entrepris d’une mutualisation des mécanismes de récompenses et des mesures de protection ainsi que de renforcer le volet de la coopération transfrontalière. Il s’agit là de l’assurance d’un meilleur développement de cet outil novateur dont l’objectif commun est la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme.