Einleitung

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts steht Europa innen- und außenpolitisch vor großen Herausforderungen – die Finanz- und Wirtschaftskrise, organisierte Kriminalität, illegale Migration, Terrorismus und der Klimawandel sind nur einige Beispiele, die unsere innere Sicherheit, unseren Frieden und unseren Wohlstand in Europa bedrohen. Erstmals wurden die Unmittelbarkeit und die Brutalität dieser Gefahren durch die Ereignisse des 11. September 2001 sowie die nachfolgenden Terroranschläge in Madrid und London deutlich. Konzeptionell zogen die europäischen Mitgliedstaaten bereits 2003 die Konsequenz und verabschiedeten die Europäische Sicherheitsstrategie (ESS)¹, in der sie die Hauptbedrohungen für Europa identifizierten und einen sog. "erweiterten Sicherheitsbegriff" definierten: Aufgrund der neuen Natur der Bedrohungen und der Verknüpfung von innerer Sicherheit mit äußeren Gegebenheiten müssen die europäischen Mitgliedstaaten gemeinsam diesen Bedrohungen in enger Zusammenarbeit mit ihren Partnern und unter Nutzung aller der EU zur Verfügung stehenden zivilen, militärischen und wirtschaftlichen Mittel entgegnen. Mit der Verabschiedung des Lissabonner Vertrags am 1. Dezember 2009 wurden nun, sechs Jahre später, auch die institutionellen Konsequenzen gezogen und die europäischen Institutionen grundlegend reformiert. Das Ziel: Europa transparenter, kohärenter, handlungsfähiger und vor allem auch demokratischer² zu machen. Dem in der ESS beschriebenen umfassenden Sicherheitsbegriff soll nun auch auf praktischer Ebene Rechnung getragen werden. In diesem Zusammenhang sind drei Neuerungen des Lissabonner Vertrags von besonderer Bedeutung: Erstens hat man den Posten eines Hohen Vertreters (HV), der zugleich Vizepräsident (VP) der Kommission ist und einen diesen unterstützenden Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) eingeführt. Zweitens wurde der bisher intergouvernementale Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit (PJZ) vergemeinschaftet³. Drittens wurde die Säulenstruktur aufgelöst und der EU der Status eines Völkerrechtssubjekts übertragen, womit das Recht einhergeht, völkerrechtliche Verträge mit Drittstaaten abzuschließen.

Fast zeitgleich mit der Verabschiedung des Lissabonner Vertrags haben sich die Staats- und Regierungschefs mit dem am 2. Dezember 2009 verabschiedeten Stockholmer Programm⁴, das die innenpolitischen Leitlinien der nächsten Jahre festlegt, ein ehrgeiziges Ziel gesetzt: Einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) in Europa zu schaffen. Sowohl der Lissabonner Vertrag als auch das Stockholmer Programm gehen auf eine gemeinsame Erkenntnis der Mitgliedstaaten zurück: Angesichts der aktuellen Herausforderungen müssen sie enger und koordinierter denn je zusammenarbeiten. Sicherheit, Freiheit und Frieden in Europa können nur dann garantiert werden, wenn die Mitgliedstaaten gemeinsam vorgehen. Im Folgenden soll näher betrachtet werden, wie der Bereich der europäischen Außenpolitik, der durch den Lissabonner Vertrag grundlegend reformiert wurde, zur Realisierung des im Stockholmer Programm aufgezeigten RFSR beitragen kann. Was bedeutet die Einführung des HV/VP und des EAD für dessen Verwirklichung? Welche Möglichkeiten und Potentiale ergeben sich aus dem Bereich der Außenbeziehungen der EU für die Gestaltung der Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik (ZJIP)? Was kann der Beitrag des EAD im Kampf gegen das internationale Verbrechen sein? Wie kann die Verbindung zwischen dem EAD und der Schaffung von innerer Sicherheit aussehen? Was ist vorgesehen, was wäre wünschenswert und worauf sollten die handelnden Akteure achten?

Es geht darum, eine Verbindung herzustellen zwischen der durch den Lissabonner Vertrag gestärkten Außenpolitik der EU und der Schaffung des RFSR. Dieser Artikel soll ein Appell für eine insgesamt kohärentere EU-Politik auf allen Ebenen sein. Der Lissabonner Vertrag kann zwar den theoretischen, institutionellen Unterbau liefern – umgesetzt und genutzt werden müssen die neuen Mechanismen hingegen von den Akteuren.

Zum Verhältnis von Innen- und Außenpolitik

"Foreign Policy Begins at Home" - dieses geflügelte Wort hat heute weiterhin Gültigkeit. Jede Außenpolitik muss von innen heraus gestützt sein und es sind die innenpolitischen Verhältnisse und Bedürfnisse, die die Ziele und Strategien der Außenpolitik bestimmen. Aber es muss auch in die umgekehrte Richtung gedacht werden: Die Innenpolitik wird heute auch von der Außenpolitik gestützt. Wesentliche innenpolitische Ziele wie die Herstellung und Aufrechterhaltung von Sicherheit sind heute nicht mehr ohne eine effiziente und schlagkräftige Außenpolitik zu garantieren. Außen- und Innenpolitik stehen in einem Wechselverhältnis, bestimmen und definieren sich gegenseitig. So bemerkte der spanische Philosoph Ortega y Gasset bereits zu Anfang des 20. Jahrhunderts: "Die großen Nationen sind nicht von innen gemacht, sondern nach außen; nur eine geschickte Außenpolitik (...) ermöglicht eine fruchtbare Innenpolitik (...)." ⁵

Aber man muss auch bedenken, dass Außenpolitik nicht allein von innenpolitischen Interessen geleitet ist. Es geht nicht nur um die Durchsetzung der internen Ziele wie Sicherheit und Frieden für das jeweilige Land, sondern auch um die Durchsetzung von Werten und Standards in der Welt. Die Grundpfeiler unseres europäischen Systems wie Demokratie, Rechtstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte werden über unsere außenpolitischen Instrumente in der Welt verbreitet und tragen somit über die europäischen Grenzen hinweg zu Frieden, Stabilität und Wohlstand bei. Die "Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns" sind in Art. 21 EUV festgelegt. Es heißt hier: "Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts."

Konzeptionell wurde die Wichtigkeit der Verbindung von Innen- und Außenpolitik in der ESS aufgegriffen. Die sich intern auswirkenden, aber oftmals extern entstehenden Bedrohungen sind nicht voneinander zu trennen. Die ESS erkennt, dass « bei den neuen Bedrohungen (…) die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen (wird) »⁶ und mahnt eine präventive Politik an. Auch das Stockholmer Programm hat diese Wechselbeziehung richtig erkannt. An zentraler Stelle heißt es "Die externe Dimension ist von entscheidender Bedeutung, um den zentralen Herausforderungen zu begegnen (...) Die externe Dimension der Politik in den Bereichen Freiheit, Sicherheit und Recht ist von entscheidender Bedeutung (...) und sollte insbesondere alle anderen Aspekte der EU-Außenpolitik berücksichtigen und mit diesen voll im Einklang stehen."⁷ Hier wird zum einem die Wichtigkeit einer externen Dimension von Justiz- und Innenpolitik angesprochen, und zwar dass eine Kooperation im Bereich der Justiz und Strafverfolgung innerhalb der Mitgliedstaaten, aber auch mit Drittstaaten, regionalen Partnern und internationalen Organisationen erfolgen muss. Kriminalitätsbereiche wie Terrorismus, organisierte Kriminalität, Korruption, Drogen und Migration haben eine klare internationale Dimension und müssen auf einer internationalen Ebene angesprochen werden. Die externe Justizpolitik trägt somit zu einem inneren Raum von Freiheit, Sicherheit und Justiz bei. Zugleich geht sie mit den Zielen der EU-Außenpolitik einher, indem sie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Menschenrechte und gute Regierungsführung in anderen Staaten fördert. Externe Innen- und Justizpolitik und Außenpolitik haben daher ein großes Überschneidungsfeld – sie richten sich an die gleichen Partner und noch wichtiger: Sie verfolgen die gleichen Ziele. Letztlich liegt die Verflechtung von Außen- und Innenpolitik in der Parallelität der Ziele begründet. Sowohl die ESS als auch der Lissabonner Vertrag und das Stockholmer Programm gehen auf das gemeinsame Streben nach Frieden, Sicherheit und Wohlstand zurück. Der Aktionsplan der Kommission zur Umsetzung des Stockholmer Programms fordert deswegen konkret Rückkoppelungsmechanismen der beiden Politikbereiche: "Continuity and consistency between internal and external policies are essential to produce results, as is coherence and complementarity between the Union and Member States’ action.“⁸

Worin liegen genau die Chancen einer engeren Koordinierung von Innen- und Außenpolitik? Im Allgemeinen zunächst in den unterschiedlichen Instrumentarien, die der Innen- und der Außenpolitik zur Verfügung stehen. Hat die Innenpolitik eher ein reaktives, sanktionierendes Instrumentarium, so steht der Außenpolitik ein aktives, präventives Instrumentarium zur Verfügung. Der Bereich der Innen- und Justizpolitik der EU reagiert zum Beispiel mit Maßnahmen zur Drogenbekämpfung, Nachrichtenauswertung, Grenzkontrolle, grenzüberschreitender strafrechtlicher Zusammenarbeit, Auslieferung und Strafverfolgung. Diese Instrumente sind sinnvoll und müssen in Zukunft gestärkt werden. Allerdings braucht man einen breiteren Ansatz, der auch aktivere, präventive Mechanismen mit einbezieht. Die Instrumente der EU-Außenpolitik, die sowohl Entwicklungszusammenarbeit, diplomatische Beziehungen, Handelspolitik, die intensive Kooperation mit Drittstaaten über Verträge und Abkommen, gemeinsame Erklärungen und Aktionspläne, Experten- und Ministertreffen, die Überwachung und Evaluation von Programmen, sowie die Implementierung von Hilfsprogrammen und zivile und militärische Kriseneinsätze in aller Welt umfassen, müssen zur Konfliktprävention eingesetzt werden – Terrorismus, Kriege und Konflikte entstehen nicht gänzlich unvorhergesehen. Diese präventiven außenpolitischen Instrumentarien, die durchaus auch sanktionierende Wirkung haben können und Wirtschaftssanktionen einschließen, müssen mit den Möglichkeiten der innen- und justizpolitischen Maßnahmen kombiniert werden.

Deswegen forderte schon 2005 der Europäische Rat in der Strategie zur externen Dimension der Justiz und Innenpolitik: „The EU should (...) make JHA a central priority in its external relations.“⁹ Im Aktionsplan der Kommission zur Umsetzung des Stockholmer Programms werden sogar explizit die HV/VP und der EAD als Chancen erwähnt, die gewünschte Kohärenz von Innen-/Justizpolitik und Außenbeziehungen zu realisieren¹⁰, ohne allerdings auszuführen, worin diese Chancen bestehen könnten. Und auch die Ratsentscheidung über den Aufbau des EAD bekräftigt: „The Union will ensure consistency between the different areas of its external action and between those areas and its other policies“¹¹, ohne dabei konkret zu werden.

Wie können also konkret die HV/VP und der EAD zu der geforderten besseren Verknüpfung der innen- und außenpolitischen Instrumente beitragen? Um dies zu beurteilen, muss zuvor ein Blick auf die Befugnisse der HV/VP und die Struktur des EAD geworfen werden.

Struktur und Befugnisse von HV/VP und EAD

Die Schaffung des EAD ist auf administrativer Ebene die Konsequenz dreier vom Vertrag von Lissabon eingeführter Neuerungen: Erstens der Wahl des ständigen Präsidenten des Europäischen Rates, der auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs die Außenvertretung der Union wahrnimmt, zweitens der Ernennung des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik der Union, der zugleich Vizepräsident der Kommission ist und drittens der ausdrücklichen Zuerkennung der eigenen Rechtspersönlichkeit, die die Union auf internationaler Ebene in vollem Umfang handlungsfähig macht. Der EAD ist allerdings keine entscheidungsbefugte Institution, sondern lediglich ein Dienst, der nach Art. 23III EUV die HV/VP bei der „Erfüllung“ ihrer Aufgaben unterstützen soll. Deswegen muss der Posten der HV/VP näher betrachtet werden.

Bisher gab es die Außenkommissarin, der die finanziellen Mittel und ein großer Apparat zur Verfügung standen. Zudem gab es den Hohen Beauftragten, der ein Verhandlungsmandat, aber weder Geld, noch einen Verwaltungsapparat zur Verfügung hatte. Und es gab die Ratspräsidentschaft, die den Vorsitz des Außenministerrates leitete, aber alle sechs Monate wechselte. Nun wurden diese Posten in der Person der HV/VP vereinigt. Diese hat einen "Doppelhut" auf und ist als HV für die Planung und Durchführung der im Rat angesiedelten intergouvermentalen Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik/Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GASP/ESVP) zuständig. Als VP koordiniert sie die verschiedenen gemeinschaftlichen Außenpolitiken der Kommission wie die Entwicklungs- und Handelspolitik sowie die humanitäre Hilfe und Krisenreaktion. Als Vorsitzende des EU-Außenministerrates wiederum bestimmt sie die Agenda und bereitet Beschlussvorlagen vor.

Mit dem EAD kann die HV/VP nun nicht mehr nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner nationaler Politik, sondern auf hohem Niveau gemeinsame Außenpolitik betreiben. Der EAD reflektiert den Doppelhut der HV/VP und ist ein „hybrider Dienst“, indem er die gemeinschaftlichen und intergouvernementalen Komponenten der EU-Außenbeziehungen vereint und dadurch zu mehr Kohärenz auf horizontaler Ebene zwischen Rat und Kommission beiträgt. Dadurch kann die GASP mit den sonst gemeinschaftlich verfassten auswärtigen Instrumenten koordiniert werden, ohne diese Bereiche zu intergouvermentalisieren. Zu diesem Zweck werden insbesondere die Dienststellen von Kommission und Rat, die mit Außenbeziehungen betraut sind, sowie die Delegationen der Kommission¹² in Drittländern unter dem Dach des EAD vereint.

Man erreicht hier Verbesserung in zweierlei Hinsicht: Die europäische Außenpolitik wird kohärenter und transparenter für den Rest der Welt. Und sie vereint zudem auf vertikaler Ebene die nationalen und europäischen Ebenen der Diplomatie.

Durch die Einführung der HV/VP und des EAD bietet sich die Chance, eine kohärentere Außenpolitik zu führen. Welche Potentiale bieten sich hier wiederum für die Umsetzung des Stockholmer Programms und die Herstellung eines RFSR?

Der Beitrag des EAD zur Umsetzung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Erstens wird dadurch, dass der Bereich der EU-Außenbeziehungen in sich kohärenter gestaltet wird, eine Zusammenarbeit mit den Bereichen der Innen- und der Justizpolitik einfacher. Die Kommissarinnen Reding und Malmström haben jetzt einen übergreifenden Ansprechpartner für den Bereich der Außenbeziehungen: Die HV, die als Vizepräsidentin der Kommission gemeinsam mit ihnen im Kollegium sitzt, so dass Details wiederum mit dem Entwicklungskommissar oder Handelskommissar abgestimmt werden können und sich so das Ganze zusammenfügt. Dadurch sollte auch eine bessere Koordinierung mit den Maßnahmen im Rahmen der Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik (ZIJP) zu erzielen sein. Eine hochrangige Zukunftsgruppe Innenpolitik der Mitgliedstaaten¹³, die im Juni 2008 ihre Empfehlungen veröffentlichte, forderte, dass noch in der Planungsphase die verschiedenen Komponenten eingebunden und alle zivilen, militärischen und justiziellen Einheiten eines Einsatzes von Anfang an zusammengeführt werden sollten.

Der EAD bietet dafür insofern die Voraussetzung, als dass die geografischen Prioritäten der externen Dimension von Justiz, Freiheit und Sicherheit¹⁴ in den EAD als geografische und thematische "Desks" integriert sind. Denn sowohl die ehemalige Generaldirektion Außenbeziehungen (Relex) der Kommission mit allen ihren geografischen und thematischen Abteilungen als auch die kompletten ESVP und Krisenmanagementstrukturen des Rates wurden in den EAD überführt. Ob Beziehungen zu den USA, Russland, China, oder die Task Force für die Östliche Partnerschaft und Menschenrechte, dies alles wird unter dem Dach des EAD direkt mit den Ratsstrukturen der GASP/ESVP koordiniert. Indem er alle Instrumente der europäischen Außenbeziehungen zusammenführt, kann er auf breiterer Basis die Entwicklung von Rechtstaatlichkeit und die Achtung von Menschen- und Grundrechten fördern.

Damit dieses nicht nur Theorie bleibt, wurden zum Beispiel bezüglich der Rolle, die die Förderung von Menschenrechten sowie das Krisenmanagement und friedensschaffende Maßnahmen in der Struktur des EAD spielen, auf Druck des Europäischen Parlaments Garantien gegeben. Während Menschrechte im ersten legislativen Entwurf der HV/VP Ashton nicht erwähnt wurden, hat sie sich nunmehr in einer Erklärung vor dem Plenum zu folgendem verpflichtet: „The HR will give high priority to the promotion of Human Rights and good governance around the globe and promote its mainstreaming into external policies, throughout the EEAS. There will be human rights and democracy structure at headquarters level as well as focal points in all relevant Union delegations with the task of monitoring the human rights situation and promoting an effective realisation of EU human rights policy goals.”¹⁵ Zudem ist alles Handeln der HV/VP an die durch den Lissabonner Vertrag rechtlich verbindliche Grundrechtecharta gebunden.

Durch die Zusammenführung der Rats- und Kommissionsstrukturen der europäischen Außenpolitik im EAD wird auch eine bessere Terrorismusbekämpfung möglich. Es handelt sich hierbei um eine Querschnittsaufgabe, die über alle Politikbereiche der EU hinweg gemeinsam behandelt werden sollte. Im Rahmen der vergemeinschafteten Außenpolitiken kann Unterstützung für Drittländer bei der Terrorismusbekämpfung geboten werden, im Rahmen der GASP/ESVP können z.B. mit Drittstaaten Deklarationen für Aktivitäten gegen terroristische Organisationen verabschiedet werden und im Bereich der ZJIP hat es mehrere Maßnahmen zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden der EU-Mitgliedsstaaten gegeben. Bisher gibt es zwar einen gemeinsamen Ansatz auf EU-Ebene¹⁶, jedoch (noch) keine gemeinsame Vorgehensweise. In Koordinierung mit und über den EAD sollten gemeinsame Verfahrensweisen gefunden werden. Die Aufgabe des EAD sollte es also sein, Unterstützung für Drittländer zu gewähren und Ansätze für gemeinsame Maßnahmen zu entwickeln sowie diese zusammenzuführen. An den Polizeimissionen, die über die GASP/ESVP in aller Welt tätig sind, wird die Überlappung von Innen- und Außenpolitik besonders deutlich¹⁷.

Zweitens erhält die EU durch die Umwandlung der Kommissionsdelegationen in EU-Delegationen ein höheres außenpolitisches Gewicht gegenüber Drittstaaten. Hier eröffnen sich neue Verhandlungsmöglichkeiten, die die Justiz- und Innenkommissarinnen nutzen sollten. Auch sie sollten über die EU-Delegationen als Vertreter der EU mit den Drittstaaten kooperieren und darüber ihre Prioritäten einbringen. Durch den EAD sollte eine in politischer und operationeller Hinsicht engere Koordination mit Drittstaaten erreicht werden. Wichtig sind vor allem die Kooperation mit dem Partner USA, aber auch mit strategischen Partnern wie China und Russland – und nicht zuletzt mit den sog. « failed states ». Im Rahmen der Außenbeziehungen der EU gibt es vielfältige Initiativen und Abkommen in der unmittelbaren Nachbarschaft der EU - Die Östliche Partnerschaft, die Mittelmeer-Union und die Schwarzmeerkooperation sind gute Beispiele. Hier muss die HV/VP darauf achten, dass beispielsweise in den Partnerländern der Östlichen Partnerschaft auch justiz- und innenpolitische Bereiche umgesetzt werden, zum Beispiel bezüglich Migration und Grenzschutz und mit Blick auf eine graduelle Annäherung an eine Visaliberalisierung. Auch im Rahmen der Mittelmeerunion müssen Themen wie Migration, Drogenschmuggel, Stärkung der Zivilgesellschaft und eine verstärkte Zusammenarbeit in Strafsachen gefördert werden. Ebenso ist die Kooperation mit unserem wichtigsten Partner, den USA, sehr wichtig. Die EU-US Zusammenarbeit muss zum Beispiel im Bereich der Internetkriminalität gestärkt werden. Und natürlich muss bei der Bekämpfung des Terrorismus zusammengearbeitet werden, wie der missglückte Anschlag auf den Flug von Amsterdam nach Detroit zeigt. Hier sollten die Netzwerke der EU-Delegationen und des EAD genutzt werden.

Drittens ist insbesondere das in Art. 216 AEUV festgelegte Recht der EU, Verträge entsprechend dem in Art. 218 AEUV beschriebenen Verfahren abzuschließen, entscheidend. Praktisch wird es so aussehen, dass der Ministerrat einen Verhandlungsführer ernennen wird. In GASP Angelegenheiten wird das die HV/VP sein und in Angelegenheiten, die unter den vergemeinschafteten Bereich fallen, der jeweils zuständige Kommissar. Bei sog. „Cross-Pillar-Mixity“ Abkommen, die sowohl die intergouvermentalen als auch die vergemeinschafteten Politikbereiche der EU betreffen, muss laut Art. 218 AEUV der Ministerrat entscheiden, wer die Verhandlungsführung übernimmt. Es bietet sich die Chance, dass die Innen- und Justizpolitik ihre Ziele über die HV/VP und den EAD auch in Abkommen einfließen lassen, die nicht primär die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit mit Drittstaaten zum Gegenstand haben. So könnten etwa in Partnerschaftsabkommen neben Umwelt- und Sozialklauseln auch gemeinsame Maßnahmen im Bereich der Terrorismusbekämpfung, Menschenhandel, Drogenhandel sowie Menschenrechtsstandards und Regeln für eine gemeinsame Strafverfolgung und Auslieferungen vereinbart werden. Die HV/VP und der EAD können Rechtstaatlichkeit und Justiz wie auch die Prävention von illegalen Aktivitäten im Rahmen von Partnerschafts- und Kooperationsabkommen unterstützen, Demokratie fördern und europäische Interessen, Werte und Standards durchsetzen.

Dieser neue "Mix" wird in internationalen Verträgen schrittweise Bedeutung erlangen. Es geht dann darum, wie man über die Aussen- und Sicherheitspolitik hinaus auf breiter Linie Politik beeinflussen kann - z.B. im Hinblick auf Menschenrechtsfragen, Fragen, die mit Umweltschutzstandards zu tun haben oder Fragen, die mit sozialen Rechten zu tun haben. Die HV/VP und vor allem auch das Europäische Parlament über seinen Ausschuss für Menschenrechte müssen sich dafür einsetzen, dass dementsprechende Klauseln, die in Assoziierungsverträgen oder auch Handelsabkommen integriert sind, umgesetzt werden. Das EP muss also darauf achten, dass diese nicht nur "auf dem Papier stehen", sondern auch angewandt werden. Dieses darf aber keineswegs protektionistischen Zielen dienen, sondern muss in einer ausbalancierten Art und Weise geschehen. Es sollten also nicht einzelne, sondern umfassende Abkommen mit Drittstaaten abgeschlossen werden. Wenn man im Paket verhandelt, hat man mehr Durchsetzungskraft und mehr Verhandlungsspielraum, da Kompromissmöglichkeiten gegeben sind. Kritisch ist zum Beispiel die Erklärung der EU und Russlands zum Abschluss der „Partnership for Modernization“ (PFM)¹⁸, welche unabhängig vom Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PCA), welches zurzeit noch verhandelt wird, abgegeben wurde. Hat man damit nicht Verhandlungsspielraum aus der Hand gegeben, den man hätte nutzen sollen?¹⁹

Viertens kann die HV/VP über die EU-Delegationen Informationen erhalten, auf deren Basis im EAD Zentrum in Brüssel Entscheidungen langfristig und gezielt vorbereitet werden. Die bisherigen Kommissions-Delegationen mussten sich häufig mühselig Informationen aus den nationalen Botschaften beschaffen. Da die Kommissionsbeamten aber oft nicht die notwendigen Kontakte hatten, war der Informationsfluss zäh und unvollständig. Der EAD verbindet hingegen auch in personeller Hinsicht nicht nur auf horizontaler, sondern auch auf vertikaler Ebene. Diplomaten werden nicht nur aus Kommission und Rat, sondern direkt aus den Mitgliedstaaten abbestellt: Da Ratsbeamte und mitgliedstaatliche Beamte oft besser an die Mitgliedstaaten angebunden sind, ihre Kontakte und Netzwerke haben, ist ein besserer Informationsfluss zu erwarten, der wiederum für eine bessere und effizientere Strafverfolgung von großem Nutzen sein kann.

Die Integration des Gemeinsamen Lagezentrums SitCen in den EAD²⁰ bietet hierfür ebenfalls Potential. Schon in seinem Bericht über den EAD von Oktober 2009 forderte das EP, dass, "um den Vizepräsidenten und Hohen Vertreter bei der Erfüllung seines Auftrags einer einheitlichen, kohärenten und effizienten Außenpolitik der Union zu unterstützen, (...) eine gemeinsame nachrichtendienstliche Auswertung durch die Akteure innerhalb des EAD von grundlegender Bedeutung" sei. Ist in nationalen Botschaften vor Ort in Drittstaaten nicht selten ein Kontaktmann des BND vertreten, so müssen wir ähnliches für die EU-Botschaften erreichen. Um einen gesammelten Informationsfluss zu garantieren, ist wichtig, dass alle Informationen wie auch Anweisungen über die HV/VP laufen. Informationen und Analysen von SitCen müssen eng mit Europol und Eurojust ausgetauscht werden und gemeinsame Parameter für die Erstellung von Analysen und Bewertung von Informationen erstellt werden. Insgesamt muss ein besserer Informationsfluss zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, Eurojust und Europol erreicht werden.

Wichtig ist auch, dass alle Anweisungen an die Delegationen über die HV/VP laufen müssen. Der Delegationsleiter erhält die Anweisungen direkt von der HV/VP und ist für die Umsetzung verantwortlich. Allerdings kann auch die Kommission, wenn es in ihren Bereich fällt, direkt Anweisungen an die Delegationsleiter geben. Hier liegt es in der Verantwortung der Akteure, dass eine enge Absprache gehandhabt wird. Vor allem die Delegationsleiter, die direkt der HV/VP Bericht erstatten müssen, nehmen hier eine zentrale Rolle ein, um die Kohärenz zu gewährleisten.

Abschließende Überlegungen

Die Möglichkeiten des EAD mit Blick auf die Umsetzung des Stockholmer Programms und die Herstellung eines RFSR liegen zusammengefasst darin, dass er eine Nahtstelle für alle auswärtige Politik, also auch für die externe Dimension der ZIJP, bilden und mit den anderen Außenpolitiken der EU koordiniert werden kann. Ob dies gelingt, liegt vor allem in den Händen der HV/VP. Diese kann als VP der Kommission Rücksprache mit dem Justiz- und Innenkommissar halten, als HV und Vorsitzende des Außenministerrates kann sie Politik mit Nationalstaaten koordinieren und Entscheidungen vorbereiten. Dadurch können gemeinsame Definitionen, Perzeptionen, Strategien und Handlungsansätze entwickelt werden. Außerdem ist ein wesentlich besserer, detaillierterer und effizienterer Informationsfluss zu erwarten. Zweitens kann über die HV/VP und den EAD ein gemeinsames Auftreten gegenüber Drittstaaten gewährleistet werden und dadurch die Durchsetzung europäischer Werte, Standards und Interessen sowie die Kooperation mit Drittstaaten bezüglich Terrorismusbekämpfung, Achtung der Menschenrechte etc. verbessert werden. Drittens können mit Hilfe der HV/VP und des EAD gemischte Verträge ausgehandelt werden, die über den konkreten Vertragsgegenstand hinaus auch Abkommen im Bereich der Strafverfolgung, der Menschenrechtsstandards und der Terrorismusbekämpfung einbringen.

Allerdings muss beachtet werden, dass der Kommissionspräsident zu Recht auf Artikel 17 des Vertrages hingewiesen hat, nach dem für alle auswärtigen Beziehungen mit Ausnahme der GASP/ESVP die Kommission zuständig ist. Artikel 21 sagt auch, dass die Kommission die Vorschläge in allen Fragen der auswärtigen Beziehungen macht, erneut und eben nur mit Ausnahme der GASP/ESVP. Dies bedeutet, dass z.B. die Handelspolitik ebenso wie die ehemaligen Gemeinschaftszuständigkeiten nicht intergouvernemental be- und verhandelt werden können. Was nicht in die Zuständigkeiten des künftigen Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) zu fallen hat, sondern in den bisherigen Zuständigkeiten der Kommission verbleibt, bedarf einer engen, dem Integrationsprinzip folgenden Verbindung durch eine gemeinsame außenpolitische Strategie sowohl auf der exekutiven Ebene als auch auf legislativer Ebene im Hinblick auf die Zusammenarbeit zwischen dem Handelsausschuss des EP und dem Auswärtigen Ausschuss des EP.

Insgesamt müssen wir es schaffen, unsere außen- und innenpolitischen Instrumentarien miteinander so in Einklang zu bringen, dass die Summe die EU als Ganzes stärkt. Innerhalb der EU-Institutionen gilt es daher auch zu überlegen, wie die Hauptakteure der Außenbeziehungen und der Innen- und Justizpolitik effiziente Methoden der Kooperation des Meinungsaustauschs entwickeln können, damit die relative Stärke der EU für zentrale politische Ziele genutzt werden können. Wünschenswert ist, dass der EAD ähnlich einem nationalen Außenministerium eine koordinierende Rolle bei allen Aspekten auswärtigen Handelns einnimmt. In Deutschland zum Beispiel trifft sich unter dem Vorsitz des Auswärtigen Amtes alle zwei bis drei Monate der sog. "Staatssekretärausschuss für Europaangelegenheiten", an dem neben den Europa-Staatssekretären auch der ständige Vertreter bei der EU teilnimmt. Ziel dieser Treffen ist es, Entscheidungen und Positionen vorzubereiten und Konflikte zwischen den Ressorts zu lösen. Zudem treffen sich jeden Dienstag im sog. „Dienstagsausschuss“ die Ressortleiter aus den einzelnen Ministerien, die sich mit EU-Fragen beschäftigen.²¹ Ähnliche Mechanismen müssen auch auf europäischer Ebene gefunden werden. In jeder Generaldirektion der Kommission sollte es zuständige Beamte geben, die als Verbindungsstellen zwischen ihrem Ressort und dem EAD dienen sollten. Unter dem Dach des EAD sollten diese sich regelmäßig treffen. Zudem sollten auf einem High-Level Niveau regelmäßig alle mit Außenbeziehungen befassten Kommissare sowie die Kommissare für Inneres und Justiz unter der Leitung der HV/VP zusammenkommen. Dabei wäre auch sinnvoll, dass regelmäßig Delegationsleiter aus strategisch entscheidenden Drittstaaten zur Berichterstattung und Abstimmung der Maßnahmen eingeladen werden.

Noch einmal der vergleichende Blick nach Deutschland: Auf Bundesebene muss das jeweils zuständige Ministerium bei einem neuen Richtlinienvorschlag der Kommission die anderen betroffenen Ministerien informieren und um eine Stellungnahme bitten. Aus den verschiedenen Stellungnahmen heraus wird dann eine Verhandlungsposition erarbeitet. Zu einer solchen Koordinierung müssen wir auch auf europäischer Ebene kommen. Justiz-/Innenpolitik und Außenpolitik sollten nicht getrennt geplant werden. Auch hier gilt es, engere Abstimmungsmechanismen zu finden. Beachtet werden sollte auch, dass bei dem Abschluss von internationalen Abkommen das EP zustimmen muss. Deswegen muss eine frühzeitige Information und Koordinierung gegeben sein.

Gibt es im Auswärtigen Amt der Bundesrepublik eine sog. EU-Koordinierungsgruppe, die laufend die Meinungsbildungsprozesse der EU-Institutionen analysiert, um so zu sehen, wo Konflikte liegen und wo verhandelt werden muss, sollte es Ähnliches im EAD geben, um so die Rückkoppelung an die DG Justiz und DG Inneres sowie die Mitgliedstaaten zu garantieren. Eine solche Koordinierungsgruppe sollte auch eng an die Delegationsleiter der EU-Botschaften angeschlossen sein, um diesen die Informationen für ihre Arbeit vor Ort zu liefern. Wichtig sind die enge Koordinierung und der Informationsaustausch zwischen Mitgliedstaaten und EU- Agenturen und Institutionen wie FRONTEX, Europol, Eurojust, OLAF mit dem EAD.

Es wird von den politischen Akteuren abhängen, ob der EAD ein effizienter, durchsetzungsfähiger Dienst sein wird. Insbesondere die Mitgliedstaaten müssen bereit sein, nationale Eitelkeiten zu überwinden und gemeinsam auf internationaler Bühne aufzutreten. Ein Beispiel, wie problematisch das sein kann, zeigt die Tatsache, dass einzelne Mitgliedstaaten immer noch Waffen an Drittstaaten liefern, ohne dies mit ihren europäischen Partnern abzustimmen. An diesem hochbrisanten Beispiel, das derzeit auch im EP diskutiert wird, wird deutlich, dass die Koordinierung hier noch nicht funktioniert. Und die Frage ist sowohl für die Außenpolitik als auch die Herstellung des RFSR hochbedeutsam. Denn die Waffenlieferung an Drittstaaten hat sicherheitspolitische Brisanz - die Waffen können in die Hände von terroristischen Gruppen geraten und unsere Sicherheit in Europa gefährden. Zudem kann eine solche einzeln vorgenommene, nicht mit den europäischen Partnern abgestimmte Waffenlieferung die europäische Außenpolitik konterkarieren. Wie kann man ein Land für seine Menschenrechtspolitik kritisieren, wenn ihm zugleich aus den eigenen Reihen die Waffen geliefert werden, mit denen es seine repressive Politik ausführen kann? Dieses Beispiel macht nochmals die Wichtigkeit eines kohärenten Vorgehens auf europäischer Ebene deutlich.

Doch sowohl die gemeinsamen innen- als auch außenpolitischen Ziele können nicht verwirklicht werden, wenn die politischen Akteure diese Solidarität und gemeinsame Identität nicht leben. Um eben diese Unterschiede und Diskrepanzen zu überwinden, sieht Art. 34 EU in Bezug auf Art. 19 EU eine Treu-, Förderungs- und Unterrichtungspflicht der Mitgliedstaaten vor. Die Mitgliedstaaten sollen die GASP aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und gegenseitigen Solidarität unterstützen, das Handeln der EU in diesem Bereich achten und sich jeder Handlung enthalten, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit schaden könnte. Bleibt – in unser aller Interesse – zu hoffen, dass dies nicht nur ein Bekenntnis auf dem Papier bleibt, sondern der notwendige politische Wille da ist, die beschriebenen Potentiale im Bereich der Außenpolitik für die Verwirklichung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu nutzen.